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企業(yè)動態(tài)開展農村土地承包經營權確權登記頒證，不僅對保護農民土地權益、促進土地流轉、發(fā)展規(guī)模經營具有基礎性作用，而且對完善農村基本經營制度、加快構建新型農業(yè)經營體系、推動現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展也具有重大意義。鳳陽縣是安徽省農村土地承包經營權確權登記頒證試點的20個縣（區(qū)）之一，截至2014年10月20日，全縣223個行政村（農村社區(qū)）中，已有162個行政村（農村社區(qū)）完成了外業(yè)測繪，完成率達72.65%。
存在的問題
課題組從在鳳陽縣的調查情況看，農村土地承包經營權確權登記頒證工作中存在的問題，大致可以歸納為以下幾個方面。
歷史遺留問題。農地二輪承包時還承載著農業(yè)稅費負擔，因而一些外出務工經商的農民放棄了承包地，現(xiàn)在政策好了，又提出承包的要求。二輪承包時有些村為了發(fā)包順利，把耕地按好、中、差分級，好地一畝算一畝，差地兩到三畝折一畝，雖然記載在承包合同上的地畝是均等的，但實際上人均地畝有多有少。地少的農戶有重新均分承包地的訴求。
權屬爭議問題。一是部分農民開墾的集體荒山、荒地等，沒辦承發(fā)包手續(xù)。二是二輪承包時集體的果園、魚塘、湖面等并沒有確權到戶，而是按專業(yè)方式承包的，承包期滿后，由于多種原因收不回來。三是原來沒有計入承包范圍的田埂、溝渠、道路等，這些年經土地整理后平整為耕地，所增加的面積權屬不明。四是有的農戶將承包地私下轉讓、互換，沒有變更承包關系，埋下了糾紛隱患。
地證不符問題。有些農村土地幾經調整變遷，或流轉后平整改造，造成現(xiàn)在地畝不符、承包主體人不符、權證與合同不符等多種問題存在。
違規(guī)改變土地用途問題。未經國土資源部門依法審核批準，自行或者流轉給別人將承包地改作宅基地建房或者用于其他非農業(yè)用途的，如果給他們辦理確權登記頒證，就造成違法用地的合法化，如果不辦理，可能會引發(fā)矛盾。
試點工作主要做法
鳳陽縣針對上述確權工作中存在較多、較為突出的權屬爭議問題，明確要求在縣鄉(xiāng)工作組指導下，村“兩委”或村民議事小組直接參與，由相關農戶協(xié)商解決。對歷史遺留等相關問題，嚴格堅持四條政策底線：一是以二輪承包為基礎，嚴禁借機調整土地，即增人不增地，減人不減地。不改變原土地承包關系和承包合同的起止年限。二是嚴禁將實際測量后多出原承包地的面積收歸村集體經濟組織所有，嚴禁暗箱操作將村、組集體土地登記到個人名下，嚴禁將實測后多出的面積轉給其他農戶，即多不退、少不補，合同與實測不相符時，以實測為準。三是農戶承包經營權證以此次測量的面積為準，但多出的部分不與各項農村補貼掛鉤。四是保持穩(wěn)定，不搞強行推動，成熟一戶就確權一戶，成熟一村就確權一村，疑難問題后期處理。
對策建議
針對鳳陽縣處理承包地確權登記頒證工作存在的問題和具體做法，課題組認為，嚴格堅持政策底線，對維護農村暫時穩(wěn)定、按時完成確權工作提供了保證，但從長遠看，很多農民關注的問題不能得到很好解決，勢必為下一步農村改革發(fā)展留下難題，并且有些問題拖得越久就越難解決。為此，應著力處理好以下幾對關系。
堅持政策底線與兼顧農戶意愿的關系。從調研了解的情況看，有三種人調整土地的要求比較強烈：一是二輪承包時由于種種原因沒有分到承包地的；二是二輪承包后新出生的人；三是兩頭都沒有補到地的出嫁女（或入贅男）。如果按照四條政策底線，這三種人在這次確權中仍無法得到土地。但課題組認為，是否對承包地進行適時適當?shù)恼{整，應由農民通過民主協(xié)商來決定，而不應由政府來決定。總的原則是，大穩(wěn)定、小調整，即保持現(xiàn)有土地承包關系基本穩(wěn)定，對那些矛盾比較突出、農民要求十分強烈的，允許根據(jù)大多數(shù)農民的意愿進行適當微調。但是，微調要有利于穩(wěn)定，不能過大過頻，不能進行大范圍調整，更不能打亂重分。
具體確權方式與農村長遠發(fā)展的關系。確權登記頒證既是為了維護農民權益，也是為了放活經營權、促進土地流轉和規(guī)?；洜I。無論是確權確地還是確權不確地，都必須把尊重農民意愿、保障農民的土地承包經營權作為根本前提。確權是否確地，要根據(jù)實際，向農民講清楚，形成共識。確地作為傳統(tǒng)方式，符合農民的思維習慣，容易被接受，有利于保持承包經營權的穩(wěn)定性，但不利于土地流轉和規(guī)模化、專業(yè)化經營。因此，今年的中央一號文件提出，可以確權確地，也可以確權確股不確地。這是一條具有遠見的政策。建議經濟發(fā)展相對較好的縣（市、區(qū)），應把眼光放長遠，增強工作的預見性，采取確權不確地的辦法，為未來發(fā)展預留空間。
依據(jù)法規(guī)與依靠群眾的關系。農村承包地確權工作，應嚴格執(zhí)行農村土地承包經營的有關法律法規(guī)和政策，以現(xiàn)有的土地承包合同、土地承包經營權證書為依據(jù)，按照法定的內容、程序及相關技術要求，在穩(wěn)定二輪土地承包的基礎上完善，缺什么，補什么。對承包面積爭議大、大多數(shù)群眾要求實測的，實測面積經公示后據(jù)實登記。對二輪承包不完善、權利未落實和管理工作不規(guī)范的，應依法予以糾正。對存在爭議和糾紛的，先依法解決，再予以確權登記頒證。原已頒發(fā)土地承包經營權證書與經完善的土地承包合同、登記簿記載內容有重大出入的，應當予以變更。
確權工作質量與工作時限的關系。農村承包地確權工作應該用科學的方法來組織實施，面積應以二輪承包為基礎，以土地承包臺賬、合同和已發(fā)放的農村土地承包經營權證書為依據(jù)，同時進行實測校準。實測的辦法很多，綜合考慮技術、成本等因素，既要充分利用國土“二調”現(xiàn)有成果資料，盡量減少人工和費用成本，又要嚴格技術規(guī)程，確保工作質量，做好確權頒證各項信息數(shù)據(jù)的采集，統(tǒng)一發(fā)放標準證書，建立健全土地承包經營注冊、轉讓、互換、變更、抵押等登記制度，完善檔案管理，做好承包地確權登記頒證信息與不動產登記信息平臺對接，促進信息互通互享。
統(tǒng)一領導與分類指導的關系。有關農村承包地確權登記頒證工作中央已作了明確的規(guī)定和要求，各地應在試點工作的基礎上，認真總結經驗，扎實穩(wěn)步地推進確權工作全面展開。一方面，各地應成立確權工作領導小組，出臺指導性工作意見和工作方案，統(tǒng)一指導確權工作。另一方面，應要求各地根據(jù)本地的經濟、社會、自然等條件，出臺有針對性的工作方針、政策措施和辦法，制定好總體工作流程，明確具體工作步驟，先易后難，科學有序地穩(wěn)步推進。實際工作中，各地應因地制宜地先選點示范。已經流轉和正在流轉的承包地，或承包關系明確、確權登記工作相對容易的地方可以率先示范。先行示范和全面推廣可以壓茬進行，做到邊示范、邊學習、邊推進。
確權登記頒證與相關配套和后續(xù)工作的關系。國土資源部門應結合本次農村土地承包經營權確權登記頒證工作，統(tǒng)籌謀劃農村集體土地確權、農民宅基地使用權頒證等相關工作，建立歸屬清晰、權能完整、流轉順暢、保護嚴格的農村集體產權制度。農業(yè)部門應聯(lián)系相關部門制定允許農村土地承包經營權轉讓、入股、抵押等政策措施，從而推動農村生產要素的流動。同時應在試點先行的鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、村，進一步做好集體產權界定，探索農村社區(qū)型股份合作制試點工作，更好地促進集體資產保值增值，提高農民資產性收入，保障農民財產權利。