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日前，國土資源部下發(fā)了《關于開展土地調(diào)查新技術試點的函》通知，統(tǒng)一組織選取了多個不同類型試點單位，開展第三次全國土地調(diào)查總體技術路線試點研究工作，試點期限為5 個月，7 月開展試點工作總結及成果匯總等。
按照國土調(diào)查工作慣例，第三次全國土地調(diào)查（以下簡稱三調(diào)）的實施方案應該已經(jīng)出臺。從時間安排上，第三次全國土地調(diào)查 2017 年5 月10 日正式開始，計劃2019 年12月31 日完成，除了各試點單位，體系內(nèi)相關工作單位及企業(yè)也都在積極為三調(diào)工作的全面展開積極準備。
據(jù)筆者了解，本次“三調(diào)”選取了約19 個試點：北京市通州區(qū)、山西省太原市尖草坪區(qū)、黑龍江牡丹江市東寧縣、吉林省長春市雙陽區(qū)、江蘇省揚州市廣陵區(qū)、浙江省寧波市鄞州區(qū)、安徽省池州市東至縣、江西省宜春市高安縣、山東省濰坊市諸城市、河南省安陽市林州市、湖北省武漢市江夏區(qū)、廣東省東莞市、廣東省深圳市、四川省遂寧市大英縣、貴州省黔南州獨山縣、陜西省西安市高陵區(qū)、甘肅省武威市古浪縣、青海省西寧市大通縣、寧夏回族自治區(qū)吳忠市鹽池縣。
對于中國來說，“二調(diào)”開啟以來的十年是高速發(fā)展的十年，意味經(jīng)濟和社會的巨大變化。摸清國情國力狀況，把脈經(jīng)濟社會發(fā)展，為下一個階段的發(fā)展打基礎，全國第三次土地調(diào)查的號角正在吹響。而對于空間信息產(chǎn)業(yè)來說，各種新技術、新服務、新應用，也在這十年不斷迭代進步，相信將在接下來的第三次全國土地調(diào)查中擔當重要的角色。
國務院2008 年發(fā)布的《土地調(diào)查條例》第6 條，國家根據(jù)國民經(jīng)濟和社會發(fā)展需要，每10 年例行一次全國土地調(diào)查；根據(jù)土地管理工作的需要，每年進行土地變更調(diào)查。
這也無法打消很多人對于投入巨大人力、物力、財力開展全國性土地調(diào)查的必要性，或者其十年一次合理性的疑慮，我們可以與國外的全國性土地調(diào)查進行比較。
國外一些經(jīng)濟發(fā)達國家的土地資源調(diào)查工作開展較早，早在二十世紀三十年代就已經(jīng)十分普遍了。其中英、美、日、德、法等國還建立了相應的土地調(diào)查規(guī)劃和管理機構，先后開展了全國性和地區(qū)性的土地利用調(diào)查與制圖工作。
英國的土地利用調(diào)查與制圖工作開展較早，于1930 年成立土地利用調(diào)查所；澳大利亞全國性的土地調(diào)查研究始于1946 年，成立全國土地調(diào)查小組；美國的土地利用調(diào)查則開始于1934 年。這個階段，各國主要對全國土地利用情況和沿革變化進行摸底清查，對土地進行分類，并繪制地圖。
上世紀70 年代，土地調(diào)查計劃在遙感技術的推動下蓬勃展開，尤以美國、加拿大最為突出，其在遙感、地理信息技術支持下大量利用遙感信息資料和自動化編制技術，對土地利用和規(guī)劃進行全面的調(diào)查和規(guī)劃，土地利用調(diào)查、土地覆蓋分類等土地調(diào)查內(nèi)容更加豐富。
亞洲國家土地調(diào)查最有成就的首推日本。日本是非常重視土地調(diào)查的國家，極具特色的是日本頒布了一系列的法令、規(guī)程，以促進國土調(diào)查計劃的實施。與我國相似但更早，上個世紀60 年代日本就制訂了四個國土調(diào)查十年計劃。日本的全國性大比例尺土地利用調(diào)查制圖做得較多、較好。1949 年編制了1:80 萬土地利用圖，同年又編制了1:20 萬土地利用圖。1953-1957 年進行了1:5 萬土地利用圖調(diào)查。并且在1974 年開始利用航空影像編制1:2.5 萬土地利用圖。
比較而言，我國全國性的綜合性的土地調(diào)查開展較晚，二十世紀八十年代，隨著中央與省級國土機構普遍成立，一個綜合性的國土資源行政管理體系開始出現(xiàn)，并著手組織了大量區(qū)域性和專題性的資源調(diào)查研究工作。
截至目前，我國主要進行了兩次全國性的土地調(diào)查，即第一次全國土地調(diào)查、第二次全國土地調(diào)查。兩次調(diào)查跨越中國改革開放重要的30 年，全面獲取覆蓋全國的土地利用現(xiàn)狀信息和集體土地所有權登記信息，形成一系列不同尺度的土地調(diào)查成果，實現(xiàn)了土地資源信息的社會化服務，滿足了經(jīng)濟社會的發(fā)展、土地宏觀調(diào)控及國土資源管理的需要。
國務院印發(fā)的《全國國土規(guī)劃綱要（2016-2030）》（一下簡稱《綱要》）中強調(diào)，科學推進國土集聚開發(fā)、分類保護和綜合整治，進一步優(yōu)化開發(fā)格局、提升開發(fā)質量、規(guī)范開發(fā)秩序，有利于形成安全、和諧、開放、協(xié)調(diào)、富有競爭力和可持續(xù)發(fā)展的美麗國土，為實現(xiàn)“兩個一百年”奮斗目標、實現(xiàn)中華民族偉大復興中國夢提供有力支撐和基礎保障。
當前，中國正處于經(jīng)濟社會轉型升級的關鍵時期。在轉型升級過程中要落實創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的發(fā)展理念，推進供給側結構性改革。與這些相適應的國土工作成為轉型的基礎和關鍵，三次調(diào)查將為這一系列重大問題提供參考。
一是國家經(jīng)濟發(fā)展轉型升級的需要。長期以來，土地在中國經(jīng)濟高增長中扮演著發(fā)動機的角色，是參與宏觀調(diào)控的重要手段。而當前，中國經(jīng)濟正處于新舊動能轉換、經(jīng)濟轉型升級的關鍵時期，推動經(jīng)濟往好的方向轉，更多要依靠市場的力量。今后將告別以土地作為經(jīng)濟增長發(fā)動機的做法，以土地結構優(yōu)化來推動結構性改革，大力推進節(jié)約集約用地，促進經(jīng)濟社會全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展。故當前應推進再一次的全面土地調(diào)查，優(yōu)化土地調(diào)查規(guī)范體系，以加強國土資源管理，并促進土地的合理規(guī)劃及利用。
二是國土資源管理的需要。準確的土地調(diào)查資料是國土資源各項管理工作的基礎。開展第三次土地調(diào)查，對全國范圍內(nèi)的每一塊土地進行一次全面的土地調(diào)查，查清土地利用現(xiàn)狀，獲取到基礎數(shù)據(jù)和圖件，是科學修編土地利用規(guī)劃，有效實施土地用途管制，嚴格落實各項耕地保護措施，促進城鎮(zhèn)存量土地開發(fā)和內(nèi)部挖潛，確保土地資源節(jié)約集約利用的根本依據(jù)。
三是現(xiàn)實狀況的需要。第二次全國土地調(diào)查首次采用覆蓋全國的遙感影像調(diào)查底圖，實現(xiàn)了圖、數(shù)、實地一致。全面查清了全國土地利用狀況，掌握了各類土地資源家底。
不過，“二調(diào)”開展的時間，我國的高分衛(wèi)星還未投入使用，采用的遙感影像來源于不同衛(wèi)星，其分辨率及影響質量參差不齊，為內(nèi)外業(yè)調(diào)查分析工作造成了一定的困擾。另外，各地受財力、技術等所限，“二調(diào)”開展程度也有所不同，經(jīng)濟相對發(fā)達地區(qū)調(diào)查成果翔實，信息化程度高，且對于“二調(diào)”數(shù)據(jù)的后續(xù)應用能夠持續(xù)進行。而經(jīng)濟實力相對較差的區(qū)域，信息化程度不高，圖件更新不及時，調(diào)查內(nèi)容和指標也不全面等，其成果的后續(xù)應用更是難以為繼。
綜上，開展第三次全國土地調(diào)查勢在必行。當然，也應注意第三次全國土地調(diào)查并不是要對前面兩次數(shù)據(jù)及其他成果全面覆蓋，而是要在前兩次調(diào)查的基礎上進行完善，基于新時期發(fā)展以及國土工作的需要進行加強升級。
2009 年，按照國務院統(tǒng)一部署，第二次全國土地調(diào)查全面完成，建成了縣—市—省—國家四級覆蓋全國每一塊土地的土地調(diào)查數(shù)據(jù)庫，各級數(shù)據(jù)庫中包括轄區(qū)范圍內(nèi)的每個地塊的空間數(shù)據(jù)和面積、地類的相關屬性數(shù)據(jù)，都實現(xiàn)了數(shù)據(jù)化留存。
不過，第二次全國土地調(diào)查實際上是在基礎數(shù)據(jù)十分匱乏的情況下進行的，歷時兩年才完成調(diào)查工作，數(shù)據(jù)的分析、匯總和確認、核實，又花費了近兩年的時間，之后相關的數(shù)據(jù)庫和相關制度才陸續(xù)建立起來。
相比于第一次全國土地調(diào)查、第二次全國土地調(diào)查，正處于試點階段的第三次全國土地調(diào)查工作或將有較大不同，牽頭部門國土資源部增添了多項工作職能。一方面，不動產(chǎn)統(tǒng)一登記制度已經(jīng)初步建立；另一方面，自然資源的確權登記以及信息系統(tǒng)聯(lián)網(wǎng)工作都在穩(wěn)步推進當中。因此，一旦第三次全國土地調(diào)查工作啟動，其調(diào)查的范圍、覆蓋的全面性以及生產(chǎn)數(shù)據(jù)的規(guī)模，都將遠遠超出前兩次全國土地調(diào)查工作。尤其是在不動產(chǎn)統(tǒng)一登記建立，第三次全國土地調(diào)查的內(nèi)容將有“新節(jié)目”。
此外，“三調(diào)”采取國家總體控制的工作路徑，即國家制作并下發(fā)調(diào)查底圖——地方細化舉證——國家在線核實——國家審核確認。此路徑明顯區(qū)別于“二調(diào)”的縣—市—省—國家的逐級建設路徑。更能保證數(shù)據(jù)一致性，保證后期高質量的數(shù)據(jù)應用及共享服務。隨著經(jīng)濟發(fā)展逐步不再依賴土地及自然資源，以及人們對于環(huán)境保護、生態(tài)和諧的綠色發(fā)展的要求。三次調(diào)查中必然會開展國土空間開發(fā)、資源環(huán)境保護等各項專題調(diào)查，促進生態(tài)文明建設，滿足經(jīng)濟社會發(fā)展及國土資源管理的需要。
此外，在二次調(diào)查實現(xiàn)信息化基礎上，本次調(diào)查將會綜合十年來的土地調(diào)查信息建設成果，進一步提升土地資源調(diào)查、管理、規(guī)劃、利用的信息化水平，實現(xiàn)國土資源信息的社會化服務。
按照現(xiàn)行法律規(guī)定，一旦確定啟動第三次全國土地調(diào)查工作，將首先在國務院層面設立第三次全國土地調(diào)查工作領導小組，按照慣例，國土資源部將作為該項工作的牽頭部門；同時，縣級以上地方政府都將設立轄區(qū)范圍內(nèi)的工作領導小組，負責土地調(diào)查的落實與執(zhí)行工作。
據(jù)了解，即將全面開啟的“三調(diào)”，包括不動產(chǎn)權籍調(diào)查在內(nèi)，還將啟動包括衛(wèi)星遙感、信息數(shù)據(jù)共享平臺、登記實地調(diào)查核實等方式的技術手段進行。當前不動產(chǎn)統(tǒng)一登記信息平臺和技術，也將對第三次全國土地調(diào)查提供數(shù)據(jù)支持。其中所運用的系統(tǒng)建設技術、信息數(shù)據(jù)共享技術、以及地方政府部門與企業(yè)之間的合作經(jīng)驗，都將是國土資源信息化升級的重要財富。
一次調(diào)查由于開展時間較早，受條件限制，大部分是野外調(diào)查。部分地區(qū)采用了基礎圖件，由于時點與標準不一，導致調(diào)查進展緩慢。相較于一次調(diào)查，第二次調(diào)查在基礎圖件、技術運用、人員素質、經(jīng)驗規(guī)劃方面都大大提高了調(diào)查數(shù)據(jù)的精度和效率。
尤其在技術運用方面，差異化更明顯。二次調(diào)查正處于空間信息技術廣泛運用的時期，土地內(nèi)業(yè)通過GIS 建立數(shù)據(jù)庫，達到了良好的數(shù)據(jù)存儲與應用的效果，構建了國土資源管理“一張圖”和綜合監(jiān)管平臺。而隨著高分衛(wèi)星、無人機等遙感測繪技術及應用的逐步成熟，大數(shù)據(jù)、云計算的興起，各類國土及地理信息服務的產(chǎn)生，三次調(diào)查無疑將以更先進的技術以及更完整的工作體系來保證工作的順利開展。
據(jù)不完全統(tǒng)計，第二次全國土地調(diào)查投入總金額約為150 億元，其中地方投入約130 億元。有業(yè)內(nèi)人士稱，第三次全國土地調(diào)查范圍及規(guī)模將超前兩次。對于空間信息產(chǎn)業(yè)及業(yè)內(nèi)企業(yè)來說，無疑又是一次加速發(fā)展的機遇。